《預算法》往前走了多遠？ FT

——評說2014年修正後的《預算法》

中國《預算法》修正，歷經三屆政府，用了十六、七年，於今年9月終於在全國人大通過。許多人都把它看作是中國政治領域里2014年的大事之一。但是，這件大事的意義究竟在哪裡？它對我們當下以及未來的政治和經濟生活，究竟能有多大的影響？

確實，《預算法》修正及其漫長的修正過程，都是值得檢討和回顧的事件，可以從許多不同的角度來談論它，然而，真正重要的是，從社會進步的角度，依據現代預算理念的內在含義，民眾需要瞭解，修正後的《預算法》究竟往前走了有多遠？

《預算法》修正漫長之路

1994年，在建立政權45年之後，中華人民共和國在江澤民李鵬朱鎔基任內，制定了《預算法》。當其實，改革開放已進行了15年，中國的政治和經濟環境與之前30年相比較，正在開始發生巨大的變化，舊的體制，尤其是經濟和管理層面，已開始出現不同程度的分化和解體；新的因素、新的秩序，在不同程度地漸次出現。國家需要一些新的工具來治理，現代預算制度就是這些新的重要工具之一。制定《預算法》，也一定程度上體現了這個國家的絕大多數力量，向現代國家治理轉型的願望和決心。

但是，潤育這部法的母體環境在當時還不甚成熟，《預算法》因此帶有先天的缺陷，它剛一問世就面臨了許多問題。猶如一座新建的房屋，它不僅設計不周，格局粗略，且基礎薄弱，房頂漏水，門窗不嚴。於是二、三年之後，就有了修改《預算法》的呼聲。據說，1997年就有了《預算法》修訂的第一個初稿，遺憾的是這一願望良好的努力幾乎沒有真正發出聲音，便胎死腹中了。修改的道路異常艱難，一直到7年之後，2004年全國人大才勉強成立了一個《預算法》修訂領導小組和起草小組。但是，由於各方意見和利益不統一，這次修改的嘗試還未起航，就擱淺岸邊。

於是又是5年過去，2009年4月，面對來自社會各界越來越大的壓力和呼聲，《預算法》修訂的擱淺之船才被再次推下水去。這次由全國人大預算工委、財政部、國務院法制辦牽頭，帶領著來自15部門的人馬，組成了一個新的《預算法》修改起草班子。或許是艄公太多，或許是水手不力，又或許是風浪太大、暗流太多，他們走走停停，彎彎折折，耗去了五、六個春秋，才在今年秋天，北方的樹葉開始發黃的時刻，勉強把船劃到了對岸。恐怕這個起草組的人當初也沒有想到，他們的這班船，要行走這麽長的時間。

有人或許會問，《預算法》是國家的一部非常重要的法律，也是一部存在明顯缺陷的法律，修正它，為什麽需要花去十幾年的時間？有人回答說，一些部門和一些人借著有缺陷的《預算法》的遮蔭長期享受特殊利益，就是這些部門和這些人（其中有些甚至還是修正小組的參與者）在阻礙《預算法》修正的進程。某種意義上講，答案就是這麽簡單。

《預算法》核心問題是什麽?

《預算法》中存在的缺陷是顯而易見的。《預算法》修正起草小組的成員幾乎全部來自官方，他們通常謹言慎行，尤其在對自己置身其中的體系的檢討時更是出言保守，但是他們也無法迴避《預算法》中所存在問題的嚴重性和廣泛性。《預算法》修正案起草小組在2010年提出的修正初稿中，就指出《預算法》存在以下問題：

1、《預算法》對預算的完整性缺乏明確規定，大量政府收支游離於預算之外，脫離人大監督；

2、《預算法》對預算執行規定不嚴，大量的預算調整支出未履行法定程序，未按法規編報預算調整方案報人大常委會審批；

3、《預算法》對人大審查監督預算的職責、程序、內容和方式規定得不夠明確，不利於人大的職權有效履行；

4、《預算法》對預算公開缺乏明確的規定；

5、《預算法》對預算監督和法律責任規定得比較空泛，約束力不強。

客觀地評價，他們指出的問題是比較全面和中肯的。但是，他們的羅列太過平鋪直敘，某種意義上講，這種平鋪直敘其實是一種過失，因為它在有意無意中淡化了問題的核心：《預算法》不僅沒有全面地、充分地明確人大在預算過程中的應有地位，而且，通過授予行政部門過大的決定權，從而削弱了人大的地位；《預算法》將預算的主體——全體人民，幾乎完全排除在預算過程之外，使得人民對公共預算的制定完全沒有參與、甚至瞭解的機會。《預算法》中的這個核心問題，催生或者加重了其它問題，換言之，也只有解決了這個核心問題，其它問題才可能得到真正解決。

修正後的《預算法》往前走了多遠？

修正後的《預算法》保留了原來11章的結構，由原來的79條，擴大到了101條。較之修正之前，從表述習慣到立法宗旨，到具體內容，《預算法》2014年修正版都有許多改進的地方，尤其在預算公開方面，對社會的呼籲，回應頗為正面，預期未來會產生積極的影響，也得到了不少贊許。

然而，從修正後的《預算法》中，對預算系統中至關重要的人大角色，盡管有所修復，卻並沒有修正到位。也因此，面對中國預算系統里仍然存在著的一系列問題，比如政府究竟需要花多少錢？這些錢應該如何籌集、如何花？如何才能保證公共資金使用的優先、節約和效率等原則？如何通過預算來實現社會公平和公平的原則？以及如何防止和杜絕對公共資金的浪費和貪污？等等問題，修正後的《預算法》能否有效地解決，包括我在內的不少人，預期並不樂觀。

中國目前的預算系統，基本上是仿效西方的現代預算結構來設計的，包含五個大的環節：預算編制，預算審批，預算執行和調整，決算，預算監督。本次《預算法》修正，也涉及到了這五個方面，但對人大在這些環節的地位和影響力卻未能給以充分落實。受篇幅所限，我只在預算編制，審批，和調整環節舉一些例子，來看看為什麽說人大的地位沒有落實到位。

熟悉預算的人都知道，在預算編制環節，收支分類科目和支出標準是預算編制的基礎和出發點，不僅涉及到錢是從哪裡收取的、按什麽明目收取，也涉及到錢要按什麽標準開支的問題。在這里，花錢方的政府和出錢方的人大（代表納稅人），應該共同商議提出，並經人大授權和認可，方纔合理。但是，修訂後的《預算法》第三十二條卻是這樣規定的：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，…，編制本部門、本單位預算草案。”這一規定，使人大在起始點上就失去了話語權。這種代表納稅人與花錢方討價還價的話語權的喪失，理論上可以讓官僚系統花錢的權力無限放大，以至於像總理和部長及至全體公務員的薪水待遇，都可以只需自己說了就算。事實上，在中國，公務員的工資水平，官員按級別享受住房待遇和各種津貼、享受汽車和司機、享受特殊醫療和家庭保姆，幾十年來都是官僚系統自己給自己定的，有許多極不公平的地方。比如今天一個在北京當官的副部長，政府通常會想出辦法，讓他有一套至少是180平米的住房，按市場價在600-1000萬元之間，而他或許是通過住房補助的方式，或許是單位自建房的途徑，以遠低於市場的價格得到，其中的差價，是許多與他受過同等教育、有著相同工作年限的同輩，一身或許都無法積累的財富。中國官僚系統的自肥行為，長期缺乏機制性的制約，修正後的《預算法》，仍未提供改變的希望。

還有，轉移支付在我國的預算支出當中數目巨大，占比極高，以2014年為例，據財政部2014年中央和地方預算草案的報告，2014年中央財政的預算支出是74880億元，其中中央政府本級支出是22506億元，而對地方的一般性轉移支付是27218億元，專項轉移支付是19569億元。如此巨大的資金如何轉移？基本標準怎樣制定？人大至少應該要有影響力。但是修正後的《預算法》卻基本保留了過去的精神，第三十八條是這樣規定的：“一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。”轉移支付涉及到巨大的公共資源再分配問題，在代議制的制度安排下，人大代表人民和納稅人應該瞭解其細節並行使權限，才算合理，而單由行政部門定奪，不僅明顯地虛化了人大的地位和影響力，也會將行政權力置於缺少制約的狀態，容易衍生出利益向關說傾斜和部門與官員尋租的空間。目前流行“跑部錢進”的說法，根源即在此處。

人們都曾期待，修正後的《預算法》會還原人大代表更多的機會和權力，對每年由政府提出的預算草案進行合理和正常的審查。但是，這一期待，看來只有實現一半的希望。修正後的《預算法》第五章第四十四條規定: “國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的45日前，將中央預算草案的初步方案提交全國代表大會財政經濟委員會進行初步審查。”

這個45天的具體規定，比以前多了15天（地方級仍然只有30天），這一技術性的具體安排，使人大財經委員會的初審權力得到了進一步的落實和保證。然而，前進的步子只邁出一半，就在空中停下了，對人大代表在何時才能拿到預算草案，對人大代表審查預算草案的時間保證如何落實，在修正後的《預算法》中沒有任何改進。以前各級人大代表都是在每年的人代會報到時才能拿到預算草案，而審查在一、二個早上後就要開始，並在一、二個半天內就需要完成。由於在如此短促的安排里根本沒有足夠的時間和精力來研究分析體量巨大而又浩繁的預算草案，人大代表在每年的人代會上根本無法對預算草案進行實質性的審查。所謂審查，全都流於形式。所以，人大代表審查預算的權力，事實上被這種技術上的安排有意無意地消解了。這種媒體年年報導，社會普遍不滿的情況，一直以來成了人代會上的一條難看的尾巴，只可惜，這條尾巴可能還會繼續掛在人代會的屁股上。

我曾在《預算法》修訂過程中給人大委員長和相關部門寫過信，建議將提交財經委初審的時間改為“70天前”，同時在條款的文字後面增加這樣的內容：“國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的30日前，將中央預算草案提交全國代表大會代表，同時向社會公開。” (各級地方按相同邏輯安排)。如同絕大數中國普通公民給政府和立法機構寫信一樣，我的那封信，也如石投大海，渺無音訊。

在中國，據說政府部門（尤其是地方政府）的首長非常喜歡一個詞，叫預算調整。因為預算調整可以使他們更容易地得到更多的錢花。中國政府許多部門的預算，通過執行過程中事實上的閉門調整，就會膨脹變大，決算時的數高出預算數，普遍存在，而且有時相差之大，舉世少見。以深圳市為例，2008年，筆者曾“有幸”（也帶有幾分偶然）得到了深圳市政府的預算（當時在中國絕大多數政府的眼裡，這屬於市民不能接觸的國家秘密），發現了一大堆驚人的數字，其中之一就是當年的預算調整。2008年的深圳市級部門預算是169.4億元，決算的數字卻是194.8億元，超出預算約15%，在103個部門中，決算高出預算20%及以上的竟有27個之多，一些部門甚至高出50%以上，預算的嚴肅性盪然無存。預算調整了一些政府部門的年度二次預算，似乎已是屬於中國的特色之一。2008年以來，公共預算已從國家秘密逐漸變成了必須向社會公開的信息，展現了社會走向進步的一面，但是，決算高出預算的現象依然如此。之所以如此，是由於在前的預算體系里通過預算調整來增加預算，做起來很容易。遺憾的是，從修正後的《預算法》看，通過調整來增加預算，仍然不是一件難事。

修正後的《預算法》對於預算調整有專門一章，共七條，但具體把關的大概只有三條，其中第六十九條這樣講：“在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：(一)需要增加或者減少預算總支出的；(二)需要調入預算穩定調節基金的；(三)需要調減預算安排的重點支出數額的；(四)需要增加舉借債務數額的。”對著上面的第一條，只要你肯動腦筋，無論哪個部門大概都能找出需要增加的理由。而且，接下來得到批準的程序並不復雜：提前30天將需要調整的草案提交人大財經委初審，然後提交人大常委會審核批準即可。也即，在這個過程中，預算調整草案不需向社會公開，其他人大代表和社會公眾全被隔離在外，唯有人大常委及相關委員會的少數人事涉其中。由於沒有全體人大代表和社會公眾參與，人大的力量事實上會被弱化，預算調整的大門仍會被輕易推開。筆者遺憾地指出，在中國，只要是小圈子裡關著做的事情，再難，都會被搞定。

以現代預算的理念而言，預算這個工具，必須要由代表民意的立法機構和行政部門，作為兩個操作手，一起來均衡地把握和運用，它才能成為一個治理國家的有效工具，才可能解決好預算系統中所面臨的問題。但是，從今次修正後的《預算法》看過去，人大的應有地位仍未能得到完全落實，人大依然還是一個矮小的人大，還沒有完全坐上操作手的位置，《預算法》在核心問題上並沒有修正到位。

（註：本文僅代表作者本人觀點，作者為公共預算觀察志願者。本文編輯：徐瑾 jin.xu@ftchinese.com）